County Education
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县域教育 | 返回：农民之子教育研究中心
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县级教育改革
- 之前的认识：
- 教师与村落发展、与学校发展先后发生割裂之后，教师的主体性完全丧失；
- 相伴随的是，教师的来源发生变化：从乡请、校请到县教育局招聘；
- 教师的行为和思想发生了变化：从乡村本位、学校本位，到职称和工资的追求；
- 相应的学校管理方式发生变化：校长负责制；
- 新的思考：
- 从办学的主体考虑，一是企业或个人，二是社区，三是政府；
- 从教师的来源考虑，一是社区志愿者，二是大专院校，三是企业和社会；
- 从学校的经费来源考虑，一是地方政府和中央政府投入，二是社区集体经济和企业捐赠等投入，三是直接收费；
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县级教育财政改革
读北大中国教育财政科学研究所刘明兴教授的文章（西部乡村教师维权现象调查，2015年4月）：
- 概要：刘老师把教师维权问题分为02年左右和08年前后两个阶段，02年前后主要是代课教师和小学初中教师维权，08年前后主要是公办教师和高中教师维权，而核心问题是“以县为主”和绩效工资带来的负面效果。
- 关键词：分级办学vs以县为主（教育财政的集权化改革），绩效工资，体制内维稳和体制外维稳（教师和公务员的维权）；
- 教育财政改革的基本脉络：
- 上世纪90年代，乡镇政府拖欠农村教师工资问题严重，引发许多农村教师上访和罢课行动。
- （农村税费改革后）2001年5月，国务院发布《关于基础教育改革与发展的决定》，首次提出基础教育由地方政府负责、分级管理，但要“以县为主”，并规定乡镇政府负有为农村学校筹措“公用经费”的责任。
- 2002年5月，国务院办公厅发出《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，在清晰界定省、市（地级）、县（区）、乡（镇）、行政村各方教育责任范围的同时，明确“豁免”了乡镇政府的教育投入责任。实行了17年的“分级办学”体制退场，“以县为主”体制正式确立。
- 同时，农村教师工资县级统筹、义务教育“一费制”、农村贫困家庭中小学生“两免一补”等教育财政改革措施纷纷出台。教育“利好”政策不断出台。
- 2008年，义务教育阶段实行全免费政策；2009年，实施了教师绩效工资制度。中央的改革态度明确，地方财政预算内教育投入连年增加，农村公办教师工资准时发放得到保障。
- “以县为主”造成农村教师利益分化；
- 绩效工资体制引发公办教师维权；
- 潜在的维稳风险：
- 第一，公办学校教师对于公务员的各种显性、隐性待遇变动都非常敏感，早已不限于账面工资的差异。例如，县政府给公务员发放的“改革性津补贴”（如公车改革补 贴），往往忽视了教师群体；或者县政府为了绕开中央和省级政府对于薪酬标准的管控，采取发放工作目标绩效考核奖的方式变相提高公务员待遇，也没有把教师考 虑进来，这些待遇差异随时都可能诱发教师的集体性抗议。
- 第二，部分地区的高中因基建规模过大，已陷入了债务困境。而针对高中的收费政策却在逐步收紧，这让教师的实际待遇水平难以提高。高中教师带头罢课，并且鼓动义教阶段的教师一起罢课的现象已经越来越普遍。
- 第三，近年来政府投资新建了大量的公办幼儿园，学前阶段教师的规模增长很快。但是公办幼儿园在基建完成之后，教师编制和人员性经费投入非常短缺，以低工资 大量雇佣代课教师成为了解决这一矛盾的主要手段。公办园的年轻代课教师之所以在短期内能够忍受低工资，是因为大家存在能够转正为编制内教师的期望。一旦期 望落空，要么辞职，要么便可能被卷入抗争活动。
最后，随着经济的下行，一些民办学校的财务状况出现了问题，投资方发不出足额教师工资，甚至无力继续办学。由此诱发的教师讨薪，或者教师要求学校回归公办的请愿活动，将会日渐增多。
- 分级办学与“以县为主”的前后比较：
- 在分级办学时期，虽然教师的平均待遇不高，却不一定会引致集体性上访，特别是上访大串联。北京大学中国教育财政科学研究所教授刘明兴指出，这是因为在财政 和人事权力分散化前提下，公办教师或代课教师内部在待遇和聘用来源方面参差不齐，个体诉求不易统一，难以形成集体行动。即便发生上访活动，也比较分散，更 难以形成跨地区的大规模行动。
- 在财政分权体制下，乡镇政府、教育局也各自承担了一部分责任，在一定程度上减缓了教师向更高行政单位上访的可能；而且基层各单位也有一定的财政自主权和人事管理权，更容易建立学校层面的激励机制，包括津贴发放和人事调动。
- 刘明兴在调研中发现，在财政分权的时代，只要业绩考核和奖惩制度合理，就不会引起教师的集体抗议。背后原因在于，支撑这些奖惩措施的资金往往来自学校的各 种收费收入，其收费水平则由学校办学质量决定。他表示：“一旦学校依赖财政拨款来进行奖惩，而拨款总额与学校的办学质量无关，则奖惩制度在学校内部就难以执行了。”
- 对“以县为主”的基本分析：
- 近年来，财政部门不断扩大各类拨款机制的覆盖面，民生支出的压力在刚性上升。然而，这种政策举措破坏了基层社会的权威结构，剥夺了基层事业单位的自主权，扭曲了公办机构的微观激励机制，无形中加剧了相关利益主体的集体行动能力。
- 如果仅仅为了缓解政府、事业单位因为收费而引起的社会冲突（如学生家长因不满学校高收费而采取的上访行动），就限制学校收费的自主权，那么就有可能导致政府、教育部门内部的利益分配冲突，诱发财政供养队伍内的不稳定。在收费权被剥夺后，事业单位内部调节收入的能力会下降，系统内部以及与公务员之间的利益攀 比会加强。与此同时，事业单位供养人员（如教师）的集体行动能力也因工资体制的集权而被强化。
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县级教育问题
读李涛的文章提炼：当前县域教育的基本问题：
- 社会在教育观念上的变化（教育公平和择校热）；
- 撤点并校（学校布局调整）；
- 县管校用（教师选人用人制度，教师从“学校人”到“系统人”）；
- 教师周转房；
- 从乡级统筹到县级统筹（目前已经实现省级统筹）；
- 教育局行政管理工作的变化；
读刘春益的文章提炼：农村教育发展的矛盾与协同创新：
- “省级统筹”职责不明确与“以县为主”能力不充分之间的矛盾；
- 教育管理属地化与教育属性公共化之间的矛盾；
- 人口流动不确定性与教育资源配置固定性之间的矛盾；
- 乡村优秀师资流失与乡村教育吸引力匮乏之间的矛盾；
- 城市学校超载与农村学校生源不足之间的矛盾等。
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县教育局机构设置和职能定位
（李涛介绍四川芥县教育局在编在岗的公务员行政编制人员仅仅10人，其中包括教育局长1人、副局长3人、副局级调研员2人、财务科长1人、督导办公室主任1人、人事科科长1人、成职幼教科科长1人，而该县目前工友58人在局机关从事工作，其中绝大多数属于教师编制，系该县从各类学校中借调来的，包括县政府总督学、基础教育科科长、局办公室主任、德育科科长、招生办公室主任等一批中上层干部。仅少数几位后勤人员，如司机、厨师属于合同制用工人员。参澎湃新闻网“乡村教师的骨干老师如何被抽空？”，2015-9-22日）
- 局办公室；
- 财务科；
- 人事科；
- 德育科；
- 督导办公室；
- 招生办公室；
- 基础教育科；
- 职成教育科；
- 学前教育科；
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